● 編者按

2026年《政府工作報告》將能源革命與科技創新擺在現代化建設的突出位置，把能源安全、結構轉型、技術創新、綠色降碳、市場改革、民生普惠一體謀劃、協同推進，既是對能源安全新戰略的深化延續，也是對新質生產力發展要求的精準落實，更為新時代能源變革劃定清晰路線圖、明確實踐任務書。站在“十五五”謀篇的關鍵節點，以《政府工作報告》為指引，堅持向新求變、向智提質、向遠布局，把科技創新擺在核心位置，壯大新興產業，深化智能化轉型，中國必將加快建設現代化產業體系，持續壯大新質生產力，在高質量發展道路上行穩致遠。

“十五五”主要目標指標和重大戰略任務

經濟發展方面：

GDP增長保持在合理區間，為到2035年人均GDP較2020年翻一番、達到中等發達國家水平打好基礎。

創新驅動方面：

全社會研發經費投入年均增長7%以上，數字經濟核心產業增加值占GDP比重達12.5%。

綠色低碳方面：

單位GDP二氧化碳排放累計降低17%，繼續推動重點領域綠色低碳轉型。

安全保障方面：

能源綜合生產能力達58億噸標準煤。

2026年主要預期目標為：

經濟增長4.5%—5%；城鎮新增就業1200萬人以上；居民消費價格漲幅2%左右；單位GDP二氧化碳排放降低3.8%左右。

從“能耗雙控”到“碳排放雙控”的根本性轉變

《政府工作報告》明確提出“著力構建新型電力系統，加快智能電網建設，發展新型儲能，擴大綠電應用”，并首次提出“培育發展未來能源”。這標志著我國能源發展正式進入從“傳統化石主導”到“多元多能互補”、從“規模擴張”到“質量效益”、從“被動保供”到“主動引領”的全方位變革新階段。

“未來能源”首次寫入《政府工作報告》，意味著能源技術創新從“跟隨式”發展轉向“引領式”突破。根據報告部署，未來能源將聚焦核能、核聚變、氫能、生物質能、綠色燃料等前沿領域，打造“采集—存儲—運輸—應用”全鏈條的未來能源裝備體系。為支持這一戰略，《政府工作報告》提出建立“未來產業投入增長和風險分擔機制”，設立國家低碳轉型基金，破解高投入、高風險產業的融資難題。

國家發展改革委秘書長袁達介紹，“十五五”是加快經濟社會發展全面綠色轉型的關鍵期，也是實現碳達峰目標的決勝期。與“十四五”相比，“十五五”規劃綱要在貫徹落實綠色發展理念上，更加突出了“低碳”要求。袁達補充說明道：“能源活動是碳排放的最主要來源，從能耗雙控轉向碳排放雙控，并不意味著對節能工作的放松，節能仍然是最直接、最經濟、最有效的降碳途徑。”

“算電協同”首次寫入《政府工作報告》，標志著AI發展的底層生命線正式筑牢。報告明確要求“實施超大規模智算集群、算電協同等新基建工程”。國務院研究室副主任陳昌盛在國新辦吹風會上特別強調，要用好我國電網體系的優勢，進一步實施建設超大規模的智算集群和算電協同這樣的新型基礎設施建設。

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受《財經》雜志采訪時解讀了“算電協同”的核心內涵：“算電協同的核心內涵是‘算優化電，電支撐算’——通過優化算力調度、整合綠色能源資源、提升能源利用效率，推動數字基礎設施綠色低碳轉型。滿載運行的算力中心日均用電高度穩定，天然適合作為可控負荷參與電網調頻調峰，實現算力輸出與能源利用的綜合效率最優。”

算電協同的核心邏輯是實現“算力跟著綠電走、用電低谷跑算力、綠電直供+儲能保底”的動態調度模式。通過將AI數據中心布局在西部風光資源豐富地區，實現跨區域算電協同；通過在用電低谷時段調度AI訓練任務，實現電網削峰填谷；通過綠電直供和儲能配套，大幅降低算力運營成本。這一模式一次性解決了AI發展的兩大死穴——缺電、成本過高。

從“能耗雙控”到“碳排放雙控”的切換，是能源治理體系的根本性變革。報告提出“實施碳排放總量和強度雙控制度”，替代此前的能源消耗總量和強度控制。這意味著使用綠電不再受限制，企業只要用的是風電、光伏等清潔電，哪怕用量大在碳排放考核上也是“優等生”。2026年，全國碳市場將擴圍至發電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉四大行業，使全國碳市場重點排放單位達到3700家左右，覆蓋排放量約80億噸，管控全國60%以上的碳排放量。

國際能源戰略學者陸如泉表示：“‘十五五’是我國實現碳達峰目標的決勝時期，‘十五五’規劃綱要提出了要推動煤炭、石油消費達峰一系列的要求。一個是要如期實現美麗中國建設，第二個是要提高我們的能源安全水平，降低對化石能源的依賴，確保能源的飯碗牢牢端在我們自己的手中。”

新型電力系統成筑牢能源安全“壓艙石”

近年來，我國綠色低碳發展蹄疾步穩。2026年《政府工作報告》顯示，第一批“沙戈荒”新能源基地項目基本建成投產，新型儲能裝機規模超過1.3億千瓦，非化石能源消費占比達到21.7%。

《政府工作報告》將“著力構建新型電力系統”置于能源戰略的核心位置。新型電力系統的核心特征是清潔低碳、安全充裕、經濟高效、供需協同、靈活智能，推動電力系統從“源隨荷動”向“源網荷儲”協同互動的根本性變革。

構建新型電力系統是能源轉型的核心目標，更是保障國家能源安全、實現“雙碳”目標的關鍵舉措。今年全國兩會期間，多位來自電力行業的代表、委員圍繞這一核心，結合行業痛點建言獻策，為構建安全高效的新型電力系統提供可參考的實踐路徑。

“十五五”期間電網投資大幅加碼。國家電網已宣布“十五五”期間固定資產投資規劃達4萬億元，較“十四五”增長40%；南方電網2026年固定資產投資安排1800億元，連續五年創新高。這些投資將聚焦特高壓骨干通道與智能配電網建設，推動電網數字化、柔性化、智能化改造。

為加快促進綠電高比例應用，助推經濟社會全面綠色轉型，全國人大代表、隆基綠能董事長鐘寶申建議大力推動“綠電直連”與“源網荷儲一體化”規模化應用。

全國人大代表、中國移動浙江公司董事長楊劍宇建議，為進一步加強算力電力“雙向奔赴”，應引導“算力跟著電力走”，持續推動高負載、高能耗的人工智能訓練需求向西部地區轉移，同時，鼓勵“電力跟著算力建”，加快推進西電東送，落實跨省跨區輸電通道、儲能配套等能力建設。

近年來，中國新能源裝機容量持續攀升，風電、光伏等電源陸續由保障性收購轉向市場化交易，上網電價通過現貨和中長期市場形成，并建立了配套的價格結算機制，以促進新能源消納、減少新增煤電裝機。

《政府工作報告》提出，“實施全國統一大市場建設指引，出臺新版市場準入負面清單，系統整治招標投標、招商引資領域突出問題，推進重點行業產能治理，綜合整治‘內卷式’競爭成效顯現。”

全國政協常委、中國企業財務管理協會會長張連起認為，“十五五”期間，防控“無效投資”與“過剩風險”，要堅持系統施策。他建議一是強化頂層設計與規劃引領，落實“全國一盤棋”要求，建立全國統一的能源電力規劃體系，避免地方盲目跟風，對風光大基地、儲能等項目實行統籌布局、動態調整；二是完善市場化定價與收益機制，通過容量電價、輔助服務市場、碳市場等價格信號，引導資本流向高效、剛需領域，讓投資真正產生效益，避免“重規模、輕效益”的粗放式發展；三是建立全生命周期評估機制，從能源安全、生態效益、經濟效益等多維度評估項目價值，對低效、過剩產能建立動態退出機制，確保投資與經濟社會發展需求相匹配。

全國政協委員，華電集團黨組書記、董事長江毅認為構建新型電力系統意義重大，是實現碳達峰碳中和目標、推動經濟社會發展全面綠色轉型、保障國家能源安全的關鍵舉措。他提出，在推進全國統一電力市場建設過程中，建立健全有利于新能源有效消納和發展的政策機制，完善促進新能源消納的全國統一電力市場體系，有效促進新能源高質量發展，提高電力系統整體投資運行效率和電力市場效率。

《政府工作報告》還要求“加快智能電網建設”，利用人工智能技術進行負荷預測、故障診斷和智能調度，實現電網從“被動響應”向“主動預判”轉變，顯著提升供電可靠性和新能源消納能力。配電網投資重心向配網側傾斜，適應分布式光伏、電動汽車（V2G）等海量“產消者”接入，構建適應未來能源消費形態的“有源”配電網。

工信部部長李樂成在“部長通道”上明確指出：“人工智能+制造是一道必答題，不是一道選擇題。今年將大力推動‘人工智能+制造’，推動制造業擁抱人工智能，打造一批特色智能體。2025年我國人工智能核心產業規模超1.2萬億元，企業超6200家，規上制造業人工智能應用普及率超30%。從智能工廠到工業智能體，數智技術正讓智能化成為新型工業化最鮮明標識。”

從“人工智能+”到“智能經濟新形態”的戰略躍升

《政府工作報告》首次提出“打造智能經濟新形態”，標志著人工智能的應用進入了一個全新階段。簡單來說，AI不再僅僅是一種前沿技術，而是正式成為“生產主力軍”，和土地、資金、人力一樣，負責將社會財富的蛋糕越做越大。報告預測，“十五五”末，我國人工智能相關產業規模將增長到10萬億元以上。

“人工智能+”行動深化拓展。《政府工作報告》連續第三年對“人工智能+”作出部署，要求“深化拓展‘人工智能+’，促進新一代智能終端和智能體加快推廣，推動重點行業領域人工智能商業化規模化應用，培育智能原生新業態新模式”。

全國政協委員、中國科學院計算技術研究所研究員張云泉在接受《科技日報》采訪時指出：“從某種意義上說，智能經濟也可被視為‘智能體經濟’，它將重構生產方式，重塑產業形態，為高質量發展注入前所未有的強勁動能。”

全國人大代表、科大訊飛董事長劉慶峰表示：“我們深刻感受到，人工智能作為‘十五五’時期國民經濟發展與民生事業進步的基礎性、支撐性力量，正受到前所未有的關注，也讓我們對未來的發展充滿了信心。”

超大規模智算集群建設全面提速。《政府工作報告》提出“實施超大規模智算集群、算電協同等新基建工程，加強全國一體化算力監測調度，支持公共云發展”。根據官方定義，超大規模智算集群需滿足AI算力≥1000PFlops（FP16）、加速卡≥10000張、單機柜功率≥50kW、PUE≤1.25等準入指標。

具身智能、腦機接口等前沿技術首次寫入《政府工作報告》。報告提出“培育發展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、6G等未來產業”。

全國政協委員、蕪湖機器人產業發展集團董事長許禮進在接受《中國經營報》采訪時表示：“加快具身智能技術產業化落地應用，對于搶占全球科技競爭制高點、推動制造業轉型升級、培育新質生產力具有重要意義。當前，在高質量數據獲取、核心模型算法、高算力芯片等關鍵軟硬件領域仍存在不足，與國外發達國家存在差距。具身智能涉及多學科交叉融合，專業人才缺口較大，制約了技術自主創新能力的提升。”

許禮進建議：“強化核心技術自主創新。加大研發投入與政策支持：設立具身智能專項研發項目，重點支持高算力芯片、世界模型、高質量數據獲取等關鍵技術的研發。對于研發投入較大的企業，給予相應的政策扶持。”

新質生產力，科技創新引領高質量發展

《政府工作報告》將科技創新置于國家發展全局的核心位置，明確提出“因地制宜發展新質生產力，并將其作為推動高質量發展的內在要求和重要著力點”。

科技創新成果豐碩。2025年，我國高技術制造業、裝備制造業增加值分別增長9.4%、9.2%，工業機器人、集成電路產量分別增長28%、10.9%，新能源汽車年產量超過1600萬輛，數字經濟核心產業增加值占GDP比重超10.5%。全社會研發經費投入強度達到2.8%，技術合同成交額增長10.8%。

未來產業布局加速。報告提出“實施產業創新工程，鼓勵央企國企帶頭開放應用場景，打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業。建立未來產業投入增長和風險分擔機制，培育發展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、6G等未來產業”。

中國電子信息產業發展研究院未來產業研究中心副所長李藝銘在接受央視網采訪時表示：“這次的《政府工作報告》中提到了一些新的賽道，比如說未來能源、腦機接口，這些賽道都是第一次在報告中出現，這也說明了，未來產業的布局不是一成不變的，而是動態調整和戰略優先的。此次，報告對于未來產業的部署，是放在培育新動能的板塊中，也意味著未來產業是從戰略謀劃到了主動布局。過去未來產業領域是播種子，現在要求這些種子能夠和新興產業一起培育壯大，成為參天大樹。”

國務院國資委主任張玉卓在“部長通道”給出央企路線圖：“在新能源、航空航天、新材料等行業鞏固領跑優勢，在新能源汽車行業加快趕超突破，在量子信息、核聚變、低空經濟、生物科技等領域加大培育力度。數據顯示，央企新能源汽車自主品牌市占率已從10%提升至16.5%，三年產量與收入翻番。央企推動國有資本向創新前沿集中，為現代化產業體系注入強勁新動能。”

《政府工作報告》要求“加強原始創新和關鍵核心技術攻關，發揮新型舉國體制優勢，全鏈條推進關鍵核心技術攻關，組織實施好重大科技項目，強化戰略前沿領域布局，產出更多原創性成果”。“十五五”時期，全社會研發經費投入年均增長7%以上，數字經濟核心產業增加值占GDP比重達到12.5%。

全國人大代表、中國科學院院士、中國科學院國家空間科學中心主任王赤在接受《科技日報》采訪時表示：“加強基礎研究和原始創新已成為國家長期、堅定且連續的戰略選擇，而非短期政策。連續多年強調基礎研究，正是要將科技創新的根基打牢，從科學發現和技術發明的源頭獲得創新主動權。”

全國人大代表、中國工程院院士、華中科技大學校長尤政表示：“做基礎研究最需要的就是耐心。未來，我們還要繼續加大對基礎研究的支持，引進高水平青年學者，帶動更多青年力量加入其中。華中科技大學建立了基礎研究相關國家重點實驗室、高等研究院，創新評價方式，按照基礎研究的特點進行考核，讓科研人員能夠長期、安心地去做研究，培養一批耐住寂寞、善于思考、勇于創新的科技人才。”